医保局“三定”方案出炉：药品招标采购还在，如何换种玩法？
2018-08-11 巴根 秦钰阳 健康点healthpoint
近日，国家医疗保障局三定方案出炉。医药价格和招标采购司宣告成立。随着药品招标采购制度从原国家卫生计生委移交给国家医保局，获得党中央、国务院批准的“三定方案”，意味着在相当长一段时期内，药品招标采购制度不会被医保支付标准所取代。在新的主管部门时期，这一模式将何去何从？“招采合一”“中标者受益”或将是改革方向。
近日，国家医疗保障局三定方案出炉。医药价格和招标采购司宣告成立。随着药品招标采购制度从原国家卫生计生委移交给国家医保局，获得党中央、国务院批准的“三定方案”，意味着在相当长一段时期内，药品招标采购制度不会被医保支付标准所取代。在新的主管部门时期，这一模式将何去何从？“招采合一”“中标者受益”或将是改革方向。
近日，国家医保局已印发实施的“三定方案”在网络上流传。健康点向接近国家医保局人士处，证实了该“三定方案”的真实性。作为本轮国务院机构改革的新组建部委，国家医保局需要制定“三定”（定职能、定机构、定编制）方案，并报党中央、国务院批准。
这份名为《国家医疗保障局职能配置、内设机构和人员编制规定》文件显示，国家医疗保障局为国务院直属机构，为副部级。内设7个机构，其中备受关注的，是通过成立医药价格和招标采购司的方式，明确了招标采购制度不会废除或立即向医保支付标准过渡。为此，健康点采访了多位专家和领域内人士。
“招采合一”“中标者受益”或是改革方向
国家医保局“三定”方案规定，医药价格和招标采购司的职责是：拟订药品、医用耗材价格和医疗服务项目、医疗服务设施收费等政策并组织实施，建立价格信息监测和信息发布机制。拟订药品、医用耗材的招标采购、配送及结算管理政策并监督实施，推进招标采购平台建设。
这段不长的文字透露出三个核心信息点：一是国家医保局同时握有对医疗产品和医疗服务的定价政策制定权和招标采购政策制定权，但不会直接进场采购；二是国家医保局从国家人社部手中接过接力棒，持续推进“招采合一”，避免招标方（如招标平台）和采购方（医疗机构）出现责权利不一致情况；三是应对业界反映强烈的“中标品种落地难”问题，国家医保局希望打通药品配送、结算的“最后一公里”，做到流通企业配送达标，医疗机构回款及时，真正实现“中标者受益”。
截至目前，国家医保局挂牌不到3个月，开展的部分招标采购工作还集中在特殊药品方面（如抗癌药专项、新通过一致性评价仿制药）。7月初，据媒体报道，国家医保局正开展抗癌药省级专项集中采购，要求各省份于8月底前出台采购方案，9月底之前启动专项采购。
8月9日，健康点曾报道医保局正在酝酿在国家层面进行药品集中采购试点。如果这一试点在各试点城市通过，无论是原研药还是通过一致性评价的仿制药和参比试剂，只要能报出全国最低价，就能够换来各试点城市约70%的市场。有业内人士告诉健康点，11个试点城市（4个直辖市、7个副省级城市和计划单列市）参与试点只是起点，未来也许会有更多省市跟进。
国家医保局“三定”方案中提出，推进招标采购平台建设。未来，药品招标采购平台是否从省级向国家一级升级，建立全国统一的常规招标采购平台？另一名接近国家医保局的医保专家向健康点表示“有这种迹象”。
至于药品招标采购制度，为何没有随着原国家卫计委向国家医保局移交权力而被废除，上述人士表示，此前，药品招标采购文件的发文机关是国务院办公厅，一家副部级单位不可能废除来自国务院的文件。同时，最近的政策动向显示，虽然国务院深化医改领导小组办公室被取消，但综合医改的主导权并未从国家卫健委移交到国家医保局，而且新设立的医改领导小组秘书处仍设在国家卫健委内部，因而国家医保局以一己之力难以做出较大动作。
专家建言：专利药集中招标，其他交给市场定
此前，曾有参与国内医药改革的人士曾对健康点表示，药品集中招标采购平台应当由地方各自建立改为国家统一建立，以此抑制药品价格虚高的现象，此外，对于专利药、独家药，国家统一的招标采购能以更大的市场获得更强的议价能力。
中国社科院公共政策研究中心副主任、研究员王震告诉健康点，两种药品招采方式各有各的好处，但如若国家统一进行招标采购，可能照顾不到经济发展水平不同的地区。
截至目前，在药品招标采购制度中，最为普遍的是省级集中招标采购模式。王震介绍，在2015年之前，医保目录内的药品由发改委定价，实际是按成本定最高价，而目录外的药品则是市场定价，即买卖双方“自己谈”，此外，还有一种特殊的情况，医保目录内的原研药、创新药可以向发改委价格司申请单独定价。
2015年，发改委、原卫计委等部委发布《推进药品价格改革的意见》，明确“自2015年6月1日起，除麻醉药品和第一类精神药品外，取消原政府制定的药品价格”，而医保目录内的药品，由医保部门制定医保支付标准，但此标准一直难产。
王震表示，至此，行政定价取消了，而医保支付标准的实施方案并未如期出台，因而省级招标采购便承担了药品的定价功能。
省级药品集中招标采购模式在各地衍生出各种模式，例如京津冀联合采购、集团采购组织（GPO）等。但在健康点采访的多位专家眼中，其本质基本相同，由政府招标定价、由医院购买。
上述接近国家医保局的人士认为，政府专营的结果往往是“一家独大、没有竞争。”对于专利药等特殊领域可以由国家进行谈判，纳入医保，实现企业与医保的共赢。而对于其他药品，则由市场定价。他认为，医保部门不应当“进入”市场，进行招标和议价。
王震认为，在药品招标采购工作推进的同时，医保支付标准应当逐步发挥其作用。用什么药、怎么用药是医院的事情，医保只管所能支付的部分。此外，他认为医保支付标准也应顾及到不同地区的发展水平。
北大纵横管理咨询公司合伙人王宏志认为，国家医保局应当把更多的精力放在医保支付方式改革尤其是DRG（诊断相关分组）付费或按病种分值付费之后付费上，而不是像过去二十五年，把精力放在药品采购上。他表示实施上述改革之后应当把采购权归还给医院，医院有议价动力后也可自主进行联合采购。
王宏志说，对于专利保护期内的抗癌药物这样竞争不充分的药品，国家应该进行集中采购，但对多数药品将省级集中采购上升至国家采购，存在较大风险。国家采购会导致买卖双方失去平衡，尤其是采用单一来源采购时（只买一家），买方议价能力过强，成交价格过低，轻了可能会令企业减少研发投入、新药研发乏力，严重的可能令企业无力可图，最终导致药品退市。更为严重的是，如果仅有的一家供应商生产供应出现问题，将会面临全国无药可用的危险局面。
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