剖析日本五大老年生活保障制度

日本老龄数据

日本老龄化率高达28.1％。截至2018年10月1日，日本的总人口数是1亿2644万。其中，65岁以上人口为3558万，占总人口的比率为28.1％。65-74岁人口为1760万，占总人口的13.9％。75岁及以上人口为1798万，占总人口的比率是14.2％，超过了65-74岁的人口。随着日本人口持续减少，老年人数量和比例进一步增加，养老压力与日俱增。日本厚生劳动省《看护保险事业状况报告》指出，截至2019年12月，日本需要看护的总人数约为669.9万人，预计到2040年将达到988万人。因此，《老龄化社会措施纲要》（2018年2月内阁审定）及日本老年医学学会建议，将75岁或以上的人群定义为老年人。

图1：日本老龄人口数据 资料来源：日本内阁府

日本养老制度体系

为应对人口老龄化带来的不利影响，近年来，日本政府多措并举解决老年人的生活保障问题，包括养老金制度改革、介护保险制度改革、医疗保险制度改革、社会保障和税收一体化改革等措施，还出台了关于老年人就业、老年住宅、养老事业等一系列政策。

（一）简要概述

一是加强战略规划和法律制定。为应对人口老龄化，日本制定了有针对性的规划战略，主要包括1986年颁布的《长寿社会对策大纲》、1989年制定的黄金计划（老年人保健福祉推进十年战略）、1994年制定的新黄金计划（新老年人保健福祉推进十年战略）、1995年制定的《高龄社会对策大纲》（2018年重新修订）等。与此同时，还制定法律保障老年人权益。

二是建立社会保障体系。日本建立了包括养老保险、劳动保险、医疗保险、介护保险在内的社会保险制度，形成了较为完善的社会保障体系。日本养老产业发展的一个转折点是2000年通过的《介护保险法》。所谓介护，主要是指为老年人提供必要的生活服务。按照该法律规定，日本人从40岁开始就需要缴纳介护保险金，此后如果出现需要介护服务的情况，则由介护保险给予一定比例的补助。介护保险的支出由财政补贴，而介护保险的保费收入主要投资于存款和国债，并不追求投资收益。此外，在老年人就业、住宅等方面出台了制度，保障老年人的基本生活。为确保60岁至70岁愿意就业的老年人能够再就业，2013年修订了《老年人雇佣安定法》，规定企业有义务保证老年人就业、废除对招聘年龄的限制。2011年修订的《高龄者住宅法》整合了原来的《高龄者入住租赁住宅法》、《高龄者专用租赁住宅法》《面向高龄者提供优质租赁住宅法》三项法律内容，在各地区推行老龄者居住稳定计划，建设附带服务功能的老年住宅，包括推动养老院建设以及社区综合护理体系构建。其中，面向老龄人口的住宅适老化改造和小规模多功能社区养老服务模式是近来年日本积极倡导的养老模式。

图2：日本养老保障制度体系 资料来源：60加研究院根据公开资料整理

（二）重要制度简介

1.养老金制度

日本从2000开始实施养老年金保险制度，经过数十年发展，日本形成了三个层次的养老年金保险制度。

第一层次是国民年金。1961年开始全面实施《国民年金法》，日本进入了“全民皆年金”时代。要求凡20岁以上60岁以下全体国民，都必须参加国民年金保险，分为养老年金、残障年金、寡妇年金、母子年金和遗孤年金5种，其中的养老年金是养老保险的基础，覆盖全体国民。第二层次是与就业收入相关联的雇员年金制度。按照加入者职业的不同，又可分为厚生年金和共济年金，其中覆盖5人以上私营企业职工的年金称为厚生年金，而国家公务员、地方公务员、公营企业职工、农林渔团体雇员、私立学校教职员工参加的年金则统称为共济年金。凡是加入第二层次者全部自动加入第一层次国民年金。第二层次的养老保险是对国民年金的重要补充，与个人的收入报酬挂钩。前两个层次的养老保险统称为公共养老金制度，由政府统一运营，是日本社会保障的根基。第三层次是可以任意加入的养老年金保险。主要是私人机关经营管理者的职业养老金或公司养老金，包括厚生年金基金、适格退职年金、国民年金基金等种类，加入的条件是必须加入第一、第二层次养老保险。前两个层级由政府运营且有强制性，称为公共养老保险；第三层具有可选择性，个人可以自由选择。

图3：日本养老金制度 资料来源：《厚生劳动省白皮书2017》

2.医疗保险制度

日本目前的医疗保障制度源自于1958年颁布的《国民健康保险法》，国民健康保险制度的实施，实现了日本国民皆保险的目标。法律规定任何在日本居住的人（不仅是日本国民），都必须加入某种医疗保险，国民医疗保险覆盖率超过99％。这和我国的医保制度非常相似，均属于强制性的基本保险制度。

医疗保险可分为两大类，一类称之为职工健康保险，另一类是国民健康保险。医疗保险经费来源，个人按收入８％交纳，不足部分由国家及地方财政补贴，凡参加医疗保险均可报销一定比例的医疗费用，大部分为80%至90%,自付10%至20%,家属可报销70%至80%。加入国民健康保险后的医疗费个人只须承担30％。个人负担额（2017年）超过63000日元（低收入者超过35400日元）时，超过部分由保险支付。

在定点医院方面，日本99%的医院及诊疗所都是“指定医疗机构”，即几乎在所有的医院都可以使用保险看病。而且日本的健康险涵盖了从出生到死亡的整个过程。

图4：日本医疗健康保险服务流程 资料来源：网络公开资料

3.介护保险制度

《介护保险法》2000年4月正式实施，2005年修订。以40岁以上国民为对象，由保险费收入、税、使用费构成“财源”，以社区为主体提供护理服务。

《介护保险法》规定，介护保险对象主要为65岁老年人，40岁以上国民必须加入并缴纳介护保险金。按规定，享受介护保险服务必须等到65岁以后。对于参加介护保险但不满65岁的老年人，如患有早期痴呆、脑血管疾患等15种疾病，可以享受介护保险服务。《介护保险法》明确表明护理照顾老人的责任在于社会，而不在于家庭，由此而规定子女照顾病卧的父母，可以依法领取一定的报酬。同时，改变了各地为政的倾向，实现全国统一，无论老人居住在何地，无论是在家里还是机构，都可以按照身体状况，评估后得到相应的护理服务和补贴。

图5：日本养老保障制度体系 资料来源：60加研究院根据公开资料整理

4.高龄者住宅

日本早在1960年代开始就十分关注社区养老服务和设施供给，在基本解决老年人的经济、医疗保障问题之后，重点转为制定老龄人口公共服务设施建设的引导政策。随着社会的进步发展，日本老年人对居住的需求出现了一系列变化：包括住宅规模上从大面积的需求转为小规模，对医疗设施的依赖逐渐转为对护理的重视，对社区的提供附属服务要求转为对既有设施的地域开放型服务要求，而对住宅的居住权和使用权的重视也已经逐步削弱，越来越多的老人开始选择租赁住房来养老。日本政府出台了《高龄者专用租赁住宅登记标准》，由政府搭建面向老人的租赁信息平台，鼓励房东按照此标准将现有房屋进行改建并登记备案，老人就可顺利找到合适的住房。日本的养老住宅目标是在2020年增至60万户。2013年日本家庭租房率在36%以上。租赁市场发展完善，主要受益于完备的租赁法律体系、租户权益保护机制、机构规模化管理运营和以公营住宅、特优赁、老优赁等为代表的保障不同收入家庭住房需求的住房保障制度。

图6：日本老年人住宅数量 资料来源：60加研究院根据公开资料整理

2001年，日本颁布《高龄者居住法》，“面向高龄者的优良租赁住宅”涌现，这是根据高龄者的身体特性建设的住宅，具备相应的建筑方法材料及设备，并实施紧急时的对应措施。以60岁以上的单身高龄者或高龄者夫妇为对象，规定每户的使用面积不得低于25㎡，每栋内不少于5户。2006年出台的《无障碍法》保障高龄老年人和残疾人的无障碍移动。2011年，日本修订了《高龄者住宅法》，放宽经营高龄者住宅的申请，甚至还能取得政府的资助。除了在税制上有优惠减免，新增建筑物、中古屋改造修缮，都有优厚补助金鼓励，此举增加了民间企业投入的积极性，创造出庞大的产业链。同时，在各地区推行老龄者居住稳定计划，建设附带服务功能的老年住宅，包括推动养老院建设以及社区综合护理体系构建。其中，面向老龄人口的住宅适老化改造和小规模多功能社区养老服务模式是近来年日本积极倡导的养老模式，其设立的根本目的是为老人在家、在熟悉的社区中提供养老支持，保障老人与家人、邻里人际关系不割裂的同时，享受24小时的个性化护理服务。

5.老年人就业

2018年底，日本高龄者就业人数达到862万人，老年人就业人数连续15年增加，高龄者就业人数占到总就业人数的12.9%，占到老年人口的24.3%，日本高龄者就业率居世界第二位。从不同年龄段的就业率变化来看，2018年，日本60～64岁、65～69岁、70～74岁的就业率分别是68.8%、46.6%、30.2%，与2008年的就业率相比，就业率分别提高了11.6个百分点、10.4个百分点和8.4个百分点。

图7：2008年~2018年日本高龄者就业人数 资料来源：总务省

1986年，日本《中老年人就业促进法》更名为《老年人雇佣安定法》，为老年人就业提供政策支持，规定企业有义务尽量雇佣劳动者至60岁。2004年修改《老年人雇佣安定法》，规定用人单位必须确保对65岁以下老年人的雇佣。2006年《老年人雇佣安定法》修正案要求企业至少实施以下三种制度之一:①延迟退休年龄制度,②采取继续雇佣制度,③废除退休年龄制度。2013年再次修订，要求企业履行雇佣老年人的义务,鼓励和促进企业延长退休年龄,废除其对招聘年龄的限制，特别是对年满60岁且有工作意愿的老年人应保障其工作到65岁，如果65岁及以上老年人继续工作或离开原单位另找工作时,可以继续加入雇佣保险。

厚生劳动省在《老年人雇佣状况》（截至2019年6月1日）中对雇佣员工31人以上的156989家企业进行了调查，结果显示，有99.8%的企业制定了保障员工工作到65岁的制度，有16.1%的企业实施了65岁退休制，有27.6%的企业制定了保障员工工作到66岁以上制度，有2.6%的企业废除了退休制度。

老龄化问题给日本提出了严峻的挑战，也促使日本较早就开始养老保障体系的研究和建设，通过多项举措和设计，日本社会的养老保障体系已经基本成熟，有力解决了老年人的生活保障问题。