非公立医院如何走出发展困境？
2015-12-21 卢长林 封国生 梁金凤 希波克拉底医学论坛
面对严重困扰非公立医院提升医疗质量发展的瓶颈，需深入改革人才制度：改善非公立医疗机构外部学术环境；将非公立医院的卫生技术人员的培养纳入医疗卫生人才继续教育培训；鼓励医师多点执业，医务人员合理流动，支持非公立医疗机构通过各种形式聘用公立医疗机构医务人员......我国非公立医院的发展大致与改革开放同步，现有各级医疗机构30余万中，其中非公立医疗机构13万多家，但有实力的却少的可怜，大约只有500
面对严重困扰非公立医院提升医疗质量发展的瓶颈，需深入改革人才制度：改善非公立医疗机构外部学术环境；将非公立医院的卫生技术人员的培养纳入医疗卫生人才继续教育培训；鼓励医师多点执业，医务人员合理流动，支持非公立医疗机构通过各种形式聘用公立医疗机构医务人员......
我国非公立医院的发展大致与改革开放同步，现有各级医疗机构30余万中，其中非公立医疗机构13万多家，但有实力的却少的可怜，大约只有500家，其中具有全国性行业影响力的更是寥寥无几，普通百姓中具有良好口碑及认可其医疗质量的也仅限于有数的几家。
为提高我国非公立医院医疗质量，我们建议如下：
（一）深化医疗体制改革和创新办医模式
体制改革是保障非公立医院提高医疗质量的根本要素。面对我国人口庞大以及老龄化社会加速的局面，医疗资源紧张进一步加剧，政府已经意识到吸引社会资本办医无疑可助力国家解决资金缺口。2004年，当时的卫生部就已明确鼓励民营资本和外资进入医院。2009年国家出台了《关于深化医疗卫生体制改革的意见》，鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业，并提出积极促进非公立医疗卫生机构发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制。同时，国家制定公立医院改制的指导性意见，积极引导社会资本以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的部分公立医院改制重组；稳步推进公立医院改制试点，适度降低公立医疗机构比重，形成公立医院与非公立医院相互促进、共同发展的格局。2014年，我国又出台了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出社会办医，优先支持举办非营利性医疗机构。社会资金可直接投向资源稀缺及满足多元需求服务领域，多种形式参与公立医院改制重组。
追溯国家政策发布，可见国家层面对社会资本办医的重视和肯定其对国家医疗改革具有重大正面意义。在此背景下，体制改革除了易化社会资本办医，对改善办医大环境并提高非公立医院医疗质量也具有重要意义，深化改革的具体措施如下：
（1）放宽社会资本举办医疗机构的准入范围。
欲破解非公立医院的发展医疗质量瓶颈，首先需改革从资本运营角度对医疗机构定性的行政法规，以“公立医院”及“非公立医院”区分更为适宜。由此，消除社会公众对非公立医院的误解，医疗机构“姓公”或“姓私”均不妨碍其承担着社会公共卫生义务，以及共同实现国家推进卫生医疗改革的发展目的。制度根本上避免以办医资本来源“标签”医院性质。
与此同时，继续全面鼓励和支持社会资本举办各类医疗机构。社会资本办医的定性为非公立医院，在此背景下可以自主选择举办营利性或非营利性医疗机构。国内已有大型综合性医院采取如此的办医模式非常值得肯定和期许。营利性医疗机构到工商行政管理部门进行工商注册登记，非营利性医疗机构到民政部门进行民办非企业单位登记，取得法人资格。优先鼓励社会资本以多种形式举办上规模、高层次的综合医院和有特色的专科医院，从起步伊始就提升非公立医院质量。社会资本举办的医疗机构可选择与其医院类别和功能相适应的诊疗科目，报卫生行政部门依法核准。尤其，着重引导社会资本进入国家紧缺的医疗服务领域，诸如康复、儿科、肿瘤医疗项目。如此，既解决医疗资源不足之困境，也更有助于提升非公立医院营运空间，并投入精力不断追求更为卓越的医疗质量。如此开放的政策背景下，使民营非公立医疗机构得以形成自上而下的全面层次覆盖的局面，多方补充政府医疗机构的不足，形成与公立医院对应的医疗服务。非公立医院主动性提升医疗质量是破解目前“医疗质量提升迷茫”的策略。
无论如何，政策的制定是部分因素，更重要的方面在于落实执行，卫生行政部门和其他相关职能部门必需一丝不苟遵循。对于符合申办条件、具备相应资质的，应予以批准并及时发放相应许可，不得无故限制非公立医疗机构执业范围。非公立医疗机构按照批准的执业范围、医院等级、服务人口数量等，合理配置大型医用设备。
（2）调整和新增医疗卫生资源优先考虑社会资本
非公立医疗机构纳入当地国民经济和社会发展规划，根据当地卫生发展规划进行正确引导，支持其规范、健康发展，形成利国利民的优质非公立医院。在区域卫生规划和医疗机构设置规划中，要给非公立医疗机构留有合理空间，其设立条件、资质审核、审批程序等与公立医疗机构相同。需要新增和调整卫生资源时，在符合准入标准的条件下，优先考虑由社会资本兴办医疗机构。如此，避免非公立医院属于“夹缝中生存”的医疗机构，才可谈及提升非公立医院的医疗服务质量与水平。
（3）鼓励社会资本参与公立医院改制
优化和公平对待，使社会资本获得公立医院改革试点地区医院以及部分国有企业所办医院改制机会，允许社会资本以多种方式参与改制过程，积极稳妥地把部分公立医院转制为非公立医疗机构，适度降低公立医院的权重，促进公立医院合理布局。这是转化公立医院效率和“灌顶”提升非公立医院质量的重要举措。但是，具体实施需要优先选择具有办医经验、社会信誉好的非公立医疗机构参与公立医院改制。在改制过程中，要按照严格透明的程序和评估标准对公立医院资产进行评估，加强国有资产处置收益管理，防止国有资产流失；按照国家和地方政策规定制定改制单位职工安置办法，保障职工合法权益。公立医疗机构逐步减少并严格控制特需服务，公立和非公立医疗机构特需服务所得收入应按规定缴纳税费。此外，上级政府对各级行政部门考核其吸引社会资本办医的绩效，科学合理核算财政开支节约数据，督促下级政府共同促进社会资本办医，全面提升非公立医院质量。
（4）允许境外资本举办医疗机构
进一步扩大医疗机构对外开放，将境外资本兴办医疗机构调整为允许外商投资项目。允许境外医疗机构、企业和其他经济组织与国内医疗机构、企业和其他经济组织以合资或合作形式设立医疗机构。境外资本既可兴办营利性医疗机构，也可以兴办非营利性医疗机构。尤其，鼓励境外资本在相对欠发达地区投资兴办医疗机构。许可境外具有资质和经验丰富的办医资本，对于促进高质量的非公立医院实体非常重要，直接可以转移适合中国国情的优良医院营运与管理经验，也间接促进国外优秀医疗行业相关人才前来国内，助力发展我国非公立医院。其中，对于更熟悉国内环境的港、澳门特别行政区和台湾地区，以及一些国际知名品牌医疗实体的资本前来兴办医疗机构，应当给予优先支持政策。然而，必须再三强调，并非“外国的月亮一定更圆”，具体执行过程中，卫生部门、工商部门需厘清权责关系，监督并规范外资办医的准入程序和医疗服务全过程。
（5）成熟品牌“公立医院”嫁接非公立医院
公立医院体制改革允许社会资本参加，对于已经形成规模却苦于经营的医疗机构，也反过来可以联手具有品牌影响力的公立医院，共同营运管理，短期内形成具有优质医疗服务质量的医院。北京朝阳医院“联姻”河北燕达医院和北京大学多家附属医院“帮扶”北京大学国际医院是最为典型的成功案例，短期内在北郊和燕郊矗立起高质量的大型综合医院，极大方便了区域群众的就医需求，还辐射至河北地区，充分落实国家“京津冀协同发展”的战略布局，并对缓解首都各大医院成为“看病中心”的拥堵局面具有重要意义。不可否认，短期内无法改变公立医院雄厚医疗实力的情况，许多非公立医院门可罗雀，闲置诸多高昂且性能优良的医疗设备，因此，打破原有思维框架，充分利用现有医疗资源，一举多得，也可短时内“拔高”非公立医院的医疗质量。具体落实过程中，需要政府部门政策配套，并灵活奖励公立医院，增进积极性。同样，规范监管要一丝不苟。
（二）政府医疗保险实际落户非公立医院
符合医保定点相关规定的非公立医疗机构，执行与公立医疗机构相同的政府医疗保险支付政策已经实施，当前改革关键是促使此项政策在非公立医院实际“落地”。因此，其一、各地行政部门亟需出台统一与规范的审核办法，透明公开，面对非公立医院申请依法办理而不得区别待遇；其二、科学合理核算财政开支节约数据，公立医院与非公立医院存在医保落户及配额的竞争性机制，政府医保基金使用需重新调配，在公立与非公立医院分配方面依运营数据决策；其三、发达地区的地方政府试点落实，实质检验操作细则并完善补充，发挥示范效应且逐步推广。这项措施也可充分发挥杠杆作用，引导和鼓励社会资本加快进入医疗卫生领域，扩大医疗服务供给，推动多元化办医格局的形成。同时，可通过此政策引导到社会资本导向稀缺的医疗服务，包括居民养老、社区医疗、基层保健。另外，灵活实施政策，诸如：“购买”非公立医院部分优质医疗服务能力、单病种覆盖，逐步开放同时也促使非公立医院良性竞争发展。当然，非公立医院享有医疗保险覆盖同之时，需尽其遵守定价、诚信运营、全心全意服务民众。
（三）改善社会资本举办医环境
2009年起，国家发改委已经出台文件免以征收非公立医院营业税，除此，可在此基础上出台多种优惠政策，提高社会资本办医的积极性。诸如：对于营收用在“再投入”包括医疗设备购入、服务项目提升或社会公益捐赠等减免所得税；用电、用水、用气价格同公立医院；新建医院享有免税期等。甚至，对于高水平或成熟的办医社会资本，建设非营利性医院可提供土地使用权、财政补贴。鼓励金融机构运用信贷手段，支持非公立医疗机构的举办和发展，包括促进资本信贷、融资等举措。政府需逐步取消公立医院特需医疗，使“特需”人群转向非公立医院，不占用纳税人的权利。
（四）加大医学人才队伍扶持与建设力度
面对严重困扰非公立医院提升医疗质量发展的瓶颈，需深入改革人才制度：其一、改善非公立医疗机构外部学术环境，其职称评聘、科研立项、参加学术活动、评先评优等方面享有与公立医疗机构同类人员同等待遇。各医学类行业协会、学术组织和医疗机构评审委员会要平等吸纳民营医疗机构参与，并享有承担与其学术水平和专业能力相适应的领导职务机会。其二、将非公立医院的卫生技术人员的培养纳入医疗卫生人才继续教育培训，如：全科医生培养培育和住院医师规范化培训等培训计划。其三、鼓励医师多点执业，医务人员合理流动，支持非公立医疗机构通过各种形式聘用公立医疗机构医务人员。
（五）建设非公立医院日常监管机制与奖惩制度
据已有的卫生管理部门规范，严格执行社会资本办医的许可条件，将所有非公立医院同样纳入日常监管范围，形成机构与人员资质定期审核与评价制度。严禁非公立医疗机构超范围服务，严厉打击非法行医活动和医疗欺诈行为。规范非公立医疗机构医疗广告发布行为，严禁以任何形式发布虚假、违法医疗广告。工商部门协同取缔任何无资质行医机构，肃清医疗环境。建立社会监督机制，将医疗质量和患者满意度纳入对非公立医疗机构日常监管范围，充分发挥医疗保险对医保定点机构的激励约束作用，促进非公立医疗机构提升服务质量，降低服务成本。通过信息化建设，将非公立医院纳入统一平台，实现医院运营、感控、医疗安全等数据的高效实时监测。对不当谋利、损害患者合法权益的，依法惩处并追究责任。鼓励非公立医疗机构通过按规定设立救助基金、开展义诊等多种方式回报社会，培育社会责任感与信誉度。
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