医卫行业迎来多元化全过程监管
2018-08-29 薛澜 健康报
近日，《关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）正式颁布。这是我国健康领域治理现代化建设的一个重要进步，意味着我国医疗卫生领域全行业监管能力建设进入法治化、制度化、专业化的新阶段，标志着我国医疗卫生领域新型综合监管制度体系基本形成。
近日，《关于改革完善医疗卫生行业综合监管制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）正式颁布。这是我国健康领域治理现代化建设的一个重要进步，意味着我国医疗卫生领域全行业监管能力建设进入法治化、制度化、专业化的新阶段，标志着我国医疗卫生领域新型综合监管制度体系基本形成。《指导意见》旨在建立和完善医疗卫生行业的综合监管制度，从强化政府责任、落实医疗卫生机构主体责任、发挥行业组织自律作用、加强社会监督等方面，健全机构自治、行业自律、政府监管、社会监督相结合的多元化综合监管体系，并从要素准入、服务质量和安全监管、机构运行监管和公共卫生服务监管等维度来实现全过程的监管。
界定责权利
为多元治理打基础
在“健康优先发展”的新时代背景下，医疗卫生行业综合监管制度以全面保障人民群众的健康权益，维护广大人民群众的根本利益作为出发点，通过政策法律、规范、标准和指南的制订实施，以及质量和安全领域的监督等监管行为推进医疗卫生行业综合监管体系的建立，充分体现了健康领域治理必须遵从的人民性原则，体现了一切为了人民健康的治理理念。
《指导意见》通过医疗卫生机构综合监管制度的完善，为医疗卫生行业中各类主体相应的责权利界定提供了有效的制度基础。有了这个制度安排和相关的法律条款，共建共治共享的治理机制才能将政府监管、机构自治、行业自律、社会监管和公众参与等治理元素有机结合起来，成为医疗卫生领域中多元治理的重要组成部分。
尤其值得注意的是，该制度清晰地界定了政府与医疗卫生服务机构的关系，特别是政府与公立医疗卫生机构之间的关系。政府作为全行业监管的主导力量和主要监管责任主体，与公立医疗卫生机构是监管和被监管的关系，正如《指导意见》所指出的“所有医疗卫生机构不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质，均由所在地政府卫生健康行政部门（含中医药管理部门）实现统一监管”。这一关系的确立，有利于明晰各级政府与各类各级医疗卫生机构的关系。
权力适当集中
整合监管资源和能力
当前，全方位全过程的全面健康服务模式不断推进，医疗卫生领域中各类新技术、新主体、新业态快速发展，医疗卫生领域的开放性和复杂性不断提高，复杂多元的各类主体不断涌入医疗卫生行业，给监管工作带来了重大挑战。有效的监管体系必须覆盖医疗卫生服务领域中的各类行业形态、医疗卫生服务过程各个环节、服务过程中的各类要素，以及各类所有制、各类投资主体、各类经营性质服务的提供主体。这一监管体系要实现不同领域和不同议题上政策间的高度融合、各相关政府部门和机构间的高度协同，以及各类监管方式和监管工具的综合使用。
此次《指导意见》的出台，采用全行业全过程的综合监管思路，有利于整合各类监管主体的资源和能力，在更为综合集成的平台上实施信息集成、资源整合、权力适当集中，从而提高监管的权威性和有效性。政出多门与问责真空同在、重复无序检查与监管盲点并存、权力过度分散与部门利益丛生长期共存等问题将得到有效解决。
转变模式
提高监管效能
更加强调对相关风险的前瞻治理。《指导意见》在强调医药卫生健康机构是最为主要的责任主体的同时，还特别强调了通过机构自治和行业自律来提高风险识别和管理水平，减少影响群众健康权益的不良事件，建立风险预警和评估机制，形成统一的医疗卫生服务质量、安全和费用风险监测评估网络。这些举措都充分体现了积极主动的风险治理意识，是社会风险前瞻治理思想在医疗卫生领域监管制度建设中的具体应用。
更加突出多部门多领域合作的协同治理。为了适应医疗卫生领域的开放性、复杂性和动态性，需要相关政策法律制度的整合、政府各部门间的分工协作各尽其责，也需要政府、专业机构、社会组织和社会舆论的协同。其中，政府部门间的协同是重点和难点。例如，虽然医疗卫生领域的监管工作主要涉及社会性监管，但在涉及与药品、器械和耗材等有关领域的准入和价格等方面也与经济性监管密切相关，既需要医疗卫生行业管理部门肩负准入、质量安全监管等方面的职责，也需要医疗保险部门履行保险定点机构/团队、费用控制和质量监督等方面的职责。同时，对不法个体和服务机构的监督、约束和处罚还涉及到工商、金融和公安等部门的相互支持及紧密配合。相关部门间的有效协同，将有利于建立一个公平高效的监管体系。
采用督察机制来促进相关部门各尽其责、分工协作。医疗卫生全行业监管最为重要的监管主体是属地政府，但由于中央政府与地方政府之间信息不对称，导致上有政策下有对策的现象也是普遍存在的。为了提高综合监管制度的权威性、有效性和公正性，需要通过行政督察等方式来评价政府分管领导的责任落实情况、省（区、市）有关部门综合监管职责的履行情况。中央和地方的督察体系和督察机制的建立是该项制度的又一特色。目前，我国环保监管、安全生产监管等领域都建立了综合监管基础上的行政督察机制，取得了较好的治理成效。在医疗卫生全行业领域建立全过程的督察机制，有利于克服监管力量分散、信息共享不足、监管职能难以有效衔接和监管结果未能联合应用等问题，也有利于提高综合监管工作的规范化程度和专业化水平。
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